К вопросу о нормативном регулировании и методическом сопровождении деятельности сводного медицинского отряда ФМБА России

ВВЕДЕНИЕ

Реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации предполагает разработку, корректировку и выполнение комплекса разноплановых государственных программ, направленных на обеспечение безопасности и устойчивого развития страны¹. Это в полной мере относится к развитию и совершенствованию медицинских сил и средств Федерального медико-биологического агентства², повышению качества медико-санитарного обеспечения работников отраслей с особо опасными условиями труда, а также населения, проживающего на обслуживаемых территориях. Особое внимание уделяется сбережению и укреплению здоровья граждан, увеличению продолжительности их профессиональной деятельности и жизни в целом.

Особую значимость приобретает повышение уровня оперативного реагирования, а также эффективности и результативности мероприятий по предупреждению, локализации и ликвидации медико-санитарных последствий инцидентов, аварий, катастроф, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного характера³.

Современные вызовы требуют постоянного совершенствования потенциала медицинских подразделений ФМБА России в контексте обеспечения национальной безопасности [1–4]. Ключевыми направлениями остаются повышение качества оказываемой медицинской помощи, а также обеспечение готовности к эффективному реагированию на террористические акты, вооруженные конфликты и крупные чрезвычайные происшествия^4,5,6,7.

Вероятность возникновения террористических атак и вооруженных конфликтов, сопровождающихся значительным числом пострадавших, по-прежнему остается высокой. Пострадавшие относятся к различным категориям населения и нуждаются в своевременной специализированной медицинской помощи и организованной медицинской эвакуации, которая должна осуществляться в профильные стационарные лечебные медицинские организации с использованием различных видов транспорта [5–10].

В ликвидации медико-санитарных последствий масштабных чрезвычайных ситуаций и вооруженных конфликтов важная роль принадлежит мобильным медицинским формированиям, в частности сводным медицинским отрядам⁸. Они обеспечивают оказание преимущественно экстренной медицинской помощи и выполнение медицинской эвакуации пострадавших, раненых и больных с соблюдением принципов маршрутизации [5–11]. Практика подтвердила эффективность СМО, однако выявила необходимость совершенствования их нормативно-методического обеспечения.

Оптимизация системы управления подведомственными организациями ФМБА и налаживание эффективного взаимодействия с органами государственной власти требуют совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность СМО. В этой связи исследование текущего состояния нормативного регулирования и методического сопровождения их деятельности приобретает особую актуальность. Кроме того, анализ существующих подходов способствует развитию и модернизации системы управления медицинской помощью в чрезвычайных ситуациях в целом [12–16].

Цель исследования — разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и методического обеспечения создания, подготовки, применения и функционирования сводных медицинских отрядов Федерального медико-биологического агентства.

МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ

В качестве материалов исследования использованы нормативные и методические документы Федерального медико-биологического агентства (ФМБА) России, регулирующие деятельность сводных медицинских отрядов, включая приказы ФМБА России от 28.02.2022 № 60, от 29.02.2024 № 35, от 25.04.2022 № 1263, а также проект Положения о порядке организации деятельности и координации сводных медицинских отрядов ФМБА России (2023 г.), разработанный Центром стратегического планирования и управления медико-биологическими рисками для здоровья. Дополнительно проанализированы отчетные материалы окружных медицинских центров (ОМЦ) ФМБА России, касающиеся формирования, применения и функционирования СМО в период с февраля 2022 по июнь 2025 г. в ходе специальной военной операции. В исследование включены также данные анкетного опроса — карты обследования состояния формирования и функционирования СМО, заполненные медицинскими специалистами, непосредственно участвовавшими в деятельности отрядов, в том числе в ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций, террористических актов и военных конфликтов.

Для достижения поставленных целей применен комплекс методов: формально-юридический анализ нормативных документов, контент-анализ текстов с выявлением пробелов и противоречий, экспертная оценка с привлечением 192 медицинских специалистов, разделенных на две группы: первая (n = 116) включает лиц с практическим опытом работы в СМО, вторая (n = 76) — специалистов, привлекаемых к формированию отрядов, но не участвовавших в реальных чрезвычайных ситуациях. Статистические данные исследования обработаны с использованием пакета прикладных программ SPSS Statistics 23.0 и Microsoft Excel 2010. Статистическая обработка данных позволила выявить закономерности в оценках состояния нормативного регулирования и методического обеспечения СМО.

Для разработки предложений по совершенствованию использованы методы логического и информационного моделирования, а также аналитический метод, обеспечивающий системное обобщение полученных результатов. Исследование охватывает как правовые аспекты регулирования деятельности сводных медицинских отрядов, так и организационно-методические вопросы подготовки, функционирования и управления СМО в условиях чрезвычайных ситуаций различного характера.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

На первом этапе исследования была проведена оценка удовлетворенности состоянием нормативного регулирования и методического сопровождения деятельности СМО медицинских специалистов, имеющих служебно-профессиональное отношение к изучаемому вопросу. Результаты экспертных оценок свидетельствуют, что с позиций современных требований к безопасности и условиям деятельности СМО уровень удовлетворенности соответствующих медицинских специалистов состоянием действующей нормативной и методической базы, регламентирующей порядок создания, подготовки к работе, применения и функционирования СМО, недостаточно оптимальный (табл.).

Только 24,0% экспертов оценили действующую базу как полностью обеспечивающую деятельность СМО. Более 66,6% респондентов (31,2% из первой группы и 35,4% из второй группы) указали на ограниченное или частичное соответствие документов современным требованиям. Особенно показательно мнение лиц из первой группы, имеющих практический опыт работы в СМО: 79,3% опрошенных (44,8% респондентов дали ответ «частично обеспечивают» и 34,5% — «ограниченно обеспечивают») считают, что действующие нормативные и методические положения не в полной мере отвечают потребностям отрядов. В то же время 47,3% экспертов второй группы оценили нормативное и методическое сопровождение положительно, что подтверждает влияние практического опыта на объективность оценки.

Затруднения в оценке, отмеченные у 6,9–13,2% респондентов, объясняются недостатком практического опыта работы в СМО до начала СВО. До этого СМО привлекались к ликвидации последствий ЧС эпизодически и в небольшом объеме, что не позволило большинству специалистов получить достаточный и объективный опыт работы в условиях ЧС.

Совершенно иные условия для проверки качества нормативных и методических документов сложились в ходе проведения СВО. Масштабное, продолжительное и многоплановое применение СМО в зоне боевых действий позволило большому числу медицинских работников получить предметный опыт, включая практическую верификацию положений регулирующих документов. Именно этот опыт стал надежным критерием оценки их полноты, четкости и применимости.

Опыт работы СМО в условиях СВО выявил пробелы в действующих документах. Так, лишь 15 (12,8%) экспертов, участвовавших в формировании отрядов для СВО, отметили наличие полных и четких нормативных положений по структуре, задачам, порядку создания и функционирования; 59 (51,3%) экспертов указали на частичное обеспечение, 24 (20,5%) — на отсутствие необходимых документов, 18 (15,4%) затруднились ответить. При этом 164 (85,4%) эксперта высказались о необходимости разработки и утверждения всесторонне обоснованного положения о деятельности СМО. В то же время 13 (6,8%) не видели такой необходимости, а 15 (7,8%) затруднились с оценкой. Аналогично 143 (74,5%) эксперта поддержали внесение дополнений в приказ ФМБА России от 25.04.2022 № 126⁹, касающихся порядка создания, применения и функционирования СМО при ликвидации последствий ЧС, террористических актов и вооруженных конфликтов, включая участие в общей системе лечебно-эвакуационного обеспечения пострадавших, раненых и больных военнослужащих, против — 29 (15,1%); 20 (10,4%) человек затруднились ответить.

ОБСУЖДЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Полученные в ходе исследования данные позволяют сделать вывод о том, что деятельность СМО ФМБА России приобретает все большее значение в системе медико-санитарного обеспечения при ликвидации последствий ЧС, террористических актов и вооруженных конфликтов.

Согласно информации, озвученной руководителем ФМБА России В.И. Скворцовой, за все время участия в СВО (02.2022–04.2025) медицинскими отрядами агентства оказана помощь 143 тыс. пострадавших военнослужащих, при этом 12 тыс. человек были прооперированы¹⁰. Эти цифры не только подчеркивают масштаб вовлеченности медицинских формирований ФМБА России, но и свидетельствуют о качественном изменении характера оказываемой медицинской помощи. Как отметила В.И. Скворцова, «изменилась также структура помощи — на первый план вышла хирургическая помощь»¹¹.

В 2024 г. объем медицинской помощи, оказанной медицинскими специалистами Агентства, вырос на 65%, а число операций — более чем в три раза по сравнению с предыдущим периодом¹². Такая динамика свидетельствует как о значительной нагрузке на медицинские силы и средства ФМБА России, так и о повышении их оперативной готовности и функциональной устойчивости. Важно отметить, что медицинский «спецназ» Агентства, по словам В.И. Скворцовой, принял участие в ликвидации последствий почти всех крупных ЧС, произошедших в России в 2024 г., что подтверждает расширение функций СМО и их интеграцию в общую систему национального реагирования на ЧС¹³.

Масштабное и продолжительное применение СМО в условиях СВО выявило недостатки в нормативно-методическом обеспечении их деятельности. Как показали результаты экспертной оценки, большинство экспертов из числа имевших практический опыт работы в составе СМО оценили нормативную базу как нуждающуюся в развитии и совершенствовании. Серьезную озабоченность вызывает отсутствие в действующих нормативных актах четких положений, определяющих порядок создания и структуру подготовки к действиям, функционированию, оснащению и управлению СМО.

Особую значимость показали окружные медицинские центры (ОМЦ) ФМБА России, на базе которых, как свидетельствует практика, формируются СМО. Однако в приказе ФМБА России от 30.07.2020 № 208, определяющем их функции, роль ОМЦ в формировании, подготовке и управлении СМО не закреплена официально¹⁴. Это создает организационно-правовую неопределенность и снижает ответственность за готовность к применению отрядов. Стоит отметить, что 80,7% экспертов высказались за закрепление за ОМЦ таких функций, как организация создания и подготовка к применению СМО, методическое сопровождение его деятельности, контроль готовности и обеспечение функционирования в ЧС.

Еще одним существенным пробелом оказалось правовое регулирование медицинской эвакуации. Приказ Агентства от 25.04.2022 № 126¹⁵ предусматривает формирование мобильных медицинских отрядов для оказания медицинской помощи вне подведомственных территорий, но не регламентирует порядок медицинской эвакуации. По данным С.В. Маркова, только специалисты ФГБУ «ГНЦ — ФМБЦ им. А.И. Бурназяна» ФМБА России к началу 2025 г. эвакуировали более 32 тыс. пациентов, включая свыше 7 тыс. — авиационным транспортом [6].

На основании полученных при применении СМО в условиях СВО и ЧС данных может быть предложен ряд практических шагов:

• установление типовых организационно-штатных структур СМО с учетом профиля ЧС (химических, радиационных, биологических, террористических, военных);
• определение состава и стандартов оснащения медицинских бригад;
• разработка порядка функционирования, включая организацию помощи и медицинской эвакуации по принципам маршрутизации;
• закрепление технологий подготовки и профессионального слаживания;
• уточнение регламента создания, пополнения и хранения резерва медицинского и иного имущества;
• интеграция в работу СМО информационных технологий и телемедицины;
• формализация системы учета, отчетности и донесений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование подтверждает значимость СМО ФМБА России как одного из важных компонентов общей системы медицинского обеспечения в условиях чрезвычайных ситуаций, террористических актов и вооруженных конфликтов. Практика их применения, особенно в ходе СВО, продемонстрировала не только их способность к оперативному реагированию и эффективной работе по оказанию медицинской помощи и выполнению медицинской эвакуации пострадавших, раненых и больных, но и необходимость системного совершенствования нормативного регулирования и методического сопровождения их деятельности.

Анализ нормативно-методической базы СМО выявил ее определенные несоответствия современным требованиям: отсутствие четкого регулирования порядка создания, подготовки к работе и применения, функционирования отрядов; неопределенность в распределении задач и функций ОМЦ в отношении СМО и практически отсутствие нормативного обеспечения медицинской эвакуации — одного из ключевых элементов работы СМО. На основании полученных данных обоснована необходимость комплексного совершенствования правовой и методической основы деятельности СМО, заключающаяся в разработке и утверждении единого Типового положения о сводном медицинском отряде, внесении дополнений в приказ ФМБА России от 25.04.2022 № 126 с учетом задач по медицинской эвакуации, закрепления за ОМЦ функции по формированию, подготовке и управлению СМО, а также разработке детализированных методических рекомендаций, стандартизирующих организационную структуру, оснащение и критерии готовности СМО.

Реализация этих предложений позволит повысить оперативность, эффективность и устойчивость системы медицинского обеспечения пострадавших, раненых и больных, создать условия для более адаптированной и результативной деятельности СМО в единой современной системе противодействия угрозам безопасности Российской Федерации.